Consulta popular en Ecuador: el verdadero alcance de una decisión que supera las cuatro preguntas
14 de noviembre de 2025
Consulta popular en Ecuador: el verdadero alcance de una decisión que supera las cuatro preguntas
Este domingo Ecuador redefine su futuro
El domingo 16 de noviembre de 2025 el pueblo ecuatoriano acudirá nuevamente a las urnas para responder a una consulta popular que, en apariencia, se presenta como un paquete de cuatro preguntas técnicas. Sin embargo, detrás de ese diseño se esconde algo mucho más profundo que no todos los ciudadanos logran dimensionar. No se trata solamente de pronunciarse sobre políticas de seguridad, bases militares, financiamiento de los partidos o número de asambleístas. En el fondo, el país está decidiendo si abre o no la puerta a una nueva refundación del Estado mediante la convocatoria a una Asamblea Constituyente encargada de redactar una nueva Constitución.
Ecuador tiene una larga historia de cambios constitucionales. Desde el siglo diecinueve el país ha aprobado más de una docena de constituciones. Si se observa el periodo más contemporáneo, desde la segunda mitad del siglo veinte hasta hoy, se aprecia una especie de ritmo político en el que cada una o dos generaciones se vuelve a discutir el pacto constitucional. En 1967 hubo una carta constitucional, luego vino la de 1978 después de la dictadura, más tarde la de 1998 y finalmente la de 2008 en Montecristi. En términos muy generales podría decirse que, cada veinte o veintiún años, Ecuador se acerca a una nueva inflexión constituyente, como si el país se repitiera la pregunta de quién es, cómo se gobierna y quién manda realmente.
Mientras algunos países han optado por mantener constituciones estables durante más de un siglo, reformándolas mediante enmiendas puntuales, América Latina en general, y Ecuador en particular, han tendido a buscar su propio camino. Cada liderazgo fuerte parece traer consigo la tentación de reescribirlo todo. Hugo Chávez lo hizo en Venezuela con la Constitución de 1999, Rafael Correa impulsó la de Montecristi en 2008 y otros gobiernos en la región han seguido esa lógica. No se trata solo de actualizar normas, sino de cambiar las reglas del juego para consolidar proyectos políticos, corregir estructuras de poder o neutralizar a adversarios (en esos procesos los derechos son los más comprometidos).
En este contexto, la consulta popular de 2025 aparece como el primer paso de un proyecto mayor. En este artículo se examina cómo llegamos a este punto, qué elementos comunicacionales y políticos han moldeado la campaña por el “sí”, qué implicaciones tiene la convocatoria a una Constituyente y cuáles son los riesgos, en un país que se prepara para reescribir el Estado otra vez.
Este domingo Ecuador redefine su futuro
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I. Antecedentes: la consulta como forma de medir al pueblo ecuatoriano
A lo largo de su historia reciente Ecuador ha recurrido con frecuencia a mecanismos de democracia directa como consultas populares y referendos. Estas herramientas han servido tanto para legitimar políticas específicas como para reacomodar la correlación de fuerzas entre gobierno y oposición. En la práctica, cada consulta cumple una doble función. Por un lado, resuelve una cuestión concreta. Por otro, mide la temperatura social y el respaldo político del liderazgo de turno.
La consulta de noviembre de 2025 no escapa a esa lógica. Llega luego de meses marcados por un deterioro de la seguridad, por la presencia visible de bandas criminales y por la percepción de que el Estado perdió capacidad de control sobre el territorio y que se trata de recuperar con un enfoque más seguritista como se ha intentado imponer desde el arribo del Presidente Noboa al poder con su campaña contra el crímen organizado. Al mismo tiempo, llega después de años de desgaste institucional acumulado, especialmente en torno a órganos creados en la Constitución de 2008, como el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social.
Así, el contexto combina dos elementos que se retroalimentan. Una ciudadanía que demanda respuestas contundentes frente al crimen organizado y un gobierno que propone reformas de gran calado, presentadas como necesarias para enfrentar esa crisis. La consulta aparece como el instrumento para legitimar ese giro.
Sin embargo, no debemos perder de vista lo resultados de la Consulta Popular propuesta por Guillermo Lasso, en la cual el ¨NO¨ fue el vencedor con más del 55% de los votos y que conto con el respaldo de activistas de derechos quienes rechazaron las propuestas del ex mandatario. Por esta razón y considerando que el pueblo Ecuatoriano tiene una especie de voto oculto que se expresa en las urnas cuando tiene que ver con causas sociales y derechos humanos, es posible el escenario que nadie ha visto pero posiblemente leas en este articulo sobre una votación mayoritaria del No.
II. La campaña del “sí” y la configuración de las cuatro preguntas
La campaña previa a la consulta ha estado dominada por la narrativa del “sí”. La mayoría de las fuerzas políticas se han inclinado por esta opción en casi todas las preguntas. Pocos actores se atreven a defender públicamente un “no” que pueda interpretarse como resistencia al cambio en un momento de tanta sensibilidad social frente a la inseguridad o vinculado al correismo.
El discurso oficial se ha articulado alrededor de la idea de un Estado fuerte que por fin decide enfrentar a las mafias. La imagen de la cárcel del encuentro como símbolo de control y castigo, los operativos mediáticos y la exposición pública de figuras asociadas a la corrupción, como Jorge Glas o Pablo Muentes, han servido como telón de fondo. Aunque esos procesos judiciales no están directamente vinculados con el texto de las preguntas, ayudan a consolidar la noción de que el gobierno está dispuesto a tocar intereses tradicionales y a “limpiar” el sistema (usando además un andamiaje comunicacional en auge en esta era digital).
Las cuatro preguntas están formuladas de manera que cada una se enlaza con un nivel distinto de la estructura estatal.
La primera introduce el debate sobre la presencia de instalaciones militares extranjeras con fines de seguridad. Se abre así la posibilidad de redefinir la política exterior y la cooperación militar del país.
Otra se refiere al financiamiento público de los partidos. La eliminación o reducción de estos fondos transformaría el sistema político, ya que solo las organizaciones con respaldo económico sólido podrían sostener campañas competitivas de alcance nacional y las minorías quedarían cada vez más relegada recordando que hace meses el correísmo y la bancada de gobierno reformaron el Código de la Democracia, sustituyendo el método de Webster por el método de D’Hondt para la asignación de escaños, para cambiar la proporcionalidad y favorecer a las fuerzas más grandes sobre independientes u organizaciones pequeñas.
Una tercera pregunta aborda la reducción del número de asambleístas. No se trata solo de un ajuste numérico. Menos escaños significan un sistema de representación más concentrado, con mayores barreras de entrada para movimientos pequeños, actores regionales o candidaturas independientes.
La cuarta pregunta, la más trascendente, propone la convocatoria a una Asamblea Constituyente encargada de redactar una nueva Constitución. Es aquí donde el proyecto se muestra tal como es. La consulta no es solo un mecanismo para modificar políticas concretas. Es, sobre todo, la puerta de entrada a un nuevo ciclo constituyente.
III. Por qué ahora: seguridad, corrupción y fatiga institucional
Para entender por qué esta propuesta llega en 2025 es necesario revisar varios vectores que se cruzan.
En primer lugar, Ecuador atraviesa una crisis de seguridad sin precedentes. El incremento de homicidios, los atentados, las disputas entre bandas y la infiltración del crimen organizado en territorios urbanos y costeros han colocado la violencia en el centro del debate público. En ese contexto, el discurso de un Estado fuerte que recupere el control resulta atractivo para buena parte de la ciudadanía.
En segundo lugar, se percibe un agotamiento del diseño institucional de Montecristi. La Constitución de 2008 introdujo innovaciones importantes, como el reconocimiento del Estado plurinacional y los derechos de la naturaleza, pero también creó una estructura de cinco funciones del poder que hoy muchos consideran poco funcional. En particular, la Función de Transparencia y Control Social, con el Consejo de Participación Ciudadana en su núcleo, se ha convertido en un foco de conflicto.
Los concursos fallidos, las pugnas internas, las denuncias de captura política, el ¨caso ligados¨ y el uso del CPCCS como escenario de disputa entre facciones han mostrado que el órgano, en lugar de reforzar la transparencia, terminó generando bloqueos. Para algunos sectores, desmontar esa función y retornar a un modelo con tres poderes clásicos, acompañados por un Consejo Nacional Electoral robusto, sería una forma de “normalizar” el Estado.
En tercer lugar, hay una dimensión histórica que atraviesa este momento. Si se observa la secuencia de constituciones ecuatorianas desde la segunda mitad del siglo veinte, se puede ver un patrón de redefinición del pacto social cada cierto tiempo. La Constitución de 1967 fue reemplazada por la de 1978, en el tránsito de la dictadura a la democracia. La de 1978 fue sustituida por la de 1998, que a su vez dio paso a la de Montecristi en 2008. Entre cada una hay lapsos que rondan las dos décadas. No es una regla rígida, pero sí un signo de que el país tiende a revisar su estructura constitucional cada generación política.
Frente a este historial, la propuesta de 2025 aparece como la siguiente estación de un tren que Ecuador ya ha tomado antes. Cambia el liderazgo, cambia la correlación de fuerzas y se vuelve a abrir la caja de herramientas constituyentes. Pero el pueblo ecuatoriano tiene la última palabra este domingo.
IV. Cambiar la Constitución es cambiarlo todo
Una Constitución no es una ley más. Es el texto que organiza el resto del ordenamiento jurídico. Cambiarla implica abrir un proceso de revisión general de códigos, leyes orgánicas, decretos y reglamentos. Cada institución que hoy existe tendrá que adaptarse al nuevo marco. Cada competencia, cada procedimiento y cada órgano deberá ser redefinido.
En el plano político, una nueva Constitución redefine la forma en que se distribuye el poder. Si se eliminan funciones, como la de Transparencia y Control Social, el mapa de contrapesos cambiará de manera drástica. Si se reduce el número de asambleístas, también cambiará quiénes pueden acceder al legislativo y con qué recursos. Si se eliminan fondos públicos para partidos, se modificará el origen del financiamiento político.
En el plano de los derechos, una nueva Constitución puede ampliar, mantener o restringir garantías. La de 2008 fue pionera al reconocer derechos de la naturaleza y al consagrar principios de ciudadanía universal que protegieron a personas migrantes y refugiadas. No hay garantía de que esos avances se mantengan intactos. Dependerá de la correlación de fuerzas dentro de la Asamblea Constituyente.
Si eso ocurre, Ecuador pasaría de cinco funciones a tres o cuatro, con un modelo de contrapesos muy distinto al vigente. Se eliminaría la posibilidad de que la ciudadanía incida de manera institucionalizada a través de un órgano de participación, pero también se reduciría un foco de inestabilidad política. La pregunta de fondo es qué se pondrá en su lugar, cómo se garantizará la transparencia y de qué forma se evitará que el remedio sea peor que la enfermedad.
V. Los riesgos para los derechos y para quienes menos poder tienen
Desde una perspectiva de derechos humanos, la propuesta constituyente plantea varios riesgos que conviene nombrar sin miedo.
Uno de ellos es la posible erosión de la ciudadanía universal y de las garantías asociadas a la movilidad humana. En un contexto donde la migración suele mezclarse de manera irresponsable con el discurso de seguridad y crimen organizado, existe el peligro de que la nueva Constitución adopte formulaciones más restrictivas y deje mayor margen a políticas de control, detención o expulsión. Esto afectaría de manera directa a personas migrantes y refugiadas, especialmente a quienes ya viven situaciones de vulnerabilidad extrema, como los venezolanos sin pasaporte ni documentos vigentes.
Otro riesgo importante es el debilitamiento de los derechos de la naturaleza y de las comunidades que habitan territorios afectados por actividades extractivas. La presión por atraer inversiones, generar divisas y flexibilizar normas ambientales podría traducirse en una redacción constitucional menos exigente en materia de protección ambiental.
En el terreno de los derechos sociales, la introducción de esquemas mixtos para salud, educación o seguridad social, acompañados de alianzas público privadas, puede conducir a modelos donde el acceso depende de la capacidad de pago. Si la Constitución no establece con claridad los mínimos irrenunciables, la posterior legislación puede inclinarse hacia sistemas segmentados que profundicen desigualdades.
En cuanto a participación política, la combinación de menos escaños en la Asamblea y ausencia de financiamiento público abre un escenario en el que solo quienes tengan recursos económicos significativos podrán competir en condiciones reales. Movimientos sociales, organizaciones de base, colectivos de migrantes o grupos comunitarios encontrarán aún más difícil dar el salto desde la sociedad civil hacia la representación institucional.
VI. Escenarios después del dieciséis de noviembre
A partir de la consulta pueden abrirse varios caminos.
Un primer escenario es que el “sí” triunfe de manera clara en todas las preguntas. En ese caso, el Consejo Nacional Electoral deberá convocar en un plazo relativamente corto a elecciones de asambleístas constituyentes. La nueva Asamblea empezaría a funcionar en 2026 con el encargo de redactar una nueva Constitución dentro de un plazo limitado, con posibilidad de prórroga. Al finalizar, el texto tendría que someterse a referendo aprobatorio.
En un segundo escenario, el “sí” gana en algunas preguntas, pero la convocatoria a la Constituyente enfrenta obstáculos políticos, legales o sociales que dilatan su puesta en marcha. En este caso, podría darse una situación intermedia en la que se modifican elementos importantes del sistema político (como número de asambleístas o financiamiento de partidos) mientras el cambio constitucional integral se discute o se reconfigura.
Un tercer escenario, menos probable para muchos, es que el “no” logre victoria en una o varias preguntas, o que la participación ciudadana sea tan baja que el resultado, aunque formalmente válido, termine con una legitimidad debilitada. Allí se abriría un periodo de incertidumbre en el que el gobierno vería limitada su capacidad de impulsar reformas de gran calado y tendría que negociar salidas más graduales.
En mi opinión personal, el resultado de la consulta de Guillermo Lasso en 2023 y la posibilidad de un escenario similar para Daniel Noboa muestran un patrón que ya hemos visto en política ecuatoriana: cuando un gobierno se percibe demasiado confiado o proyecta una victoria segura, el electorado reacciona de forma inesperada (y esto puede ocurrir el domingo), como ocurrió con la candidatura de Luisa González, quien se daba por ganadora hasta el final y no lo logró. Esto, sumado a la magnitud y responsabilidad histórica que implica la idea de una Asamblea Constituyente, exige perfiles técnicos, políticos y sociales altamente calificados; no una mirada ligera que permita comentarios que sugieran que el proceso podría incluso ser redactado con herramientas como ChatGPT, lo cual, sin deslegitimar el valor de la inteligencia artificial, sería insuficiente si el ser humano no participa activamente en el análisis jurídico, la técnica legislativa, la filosofía constitucional y los consensos sociales. Creo, desde una perspectiva estrictamente personal, que el No podría posicionarse con fuerza porque existe un sector del electorado —no necesariamente correísta— que despierta en determinados momentos, defiende el voto informado, valora los derechos humanos y las causas sociales, y podría convertirse en el factor sorpresa que marque la diferencia.
En cualquiera de estos caminos, lo cierto es que el país ya ha iniciado un nuevo ciclo político. Incluso si la Constituyente no se concreta, la sola existencia del debate la coloca como opción en la imaginación política o una nueva dinámica que se definirá el domingo 16 de noviembre.
VII. Movilidad humana: por qué esta refundación importa y a quién deja en riesgo
La refundación del Estado no ocurre en abstracto. Cuando un país cambia su Constitución cambia también el lugar que ocupan quienes viven dentro de él, sean nacionales o no. Por eso la pregunta que muchos migrantes se hacen, aunque pocos se atreven a formular públicamente, es directa: ¿nos afecta esta consulta? Sí. ¿Nos importa lo que venga después? También sí.
No es un tema menor. Ecuador ya demostró en años recientes que los avances normativos pueden retroceder sin mayor resistencia social. La Ley Orgánica de Movilidad Humana, que en su momento fue reconocida regionalmente por su enfoque garantista, entró en un proceso de desmantelamiento progresivo. Normas que protegían residencia, refugio, reunificación familiar y acceso a servicios fueron sustituidas por decretos y resoluciones con un enfoque más restrictivo, muchas veces asociando migración con riesgo, irregularidad o amenaza a la seguridad. Ese precedente deja claro que un nuevo ciclo constitucional puede volver a mover el piso bajo los pies de miles de personas.
Si la ciudadanía universal desaparece o se diluye en el nuevo texto, el impacto será inmediato. Ese principio permitió que cualquier persona en territorio ecuatoriano pudiera acceder a derechos básicos sin importar su nacionalidad. Sirvió como paraguas jurídico para quienes llegaron sin documentos, sin pasaporte, sin posibilidad de acreditar identidad. Gracias a él, miles de familias pudieron inscribir a sus hijos en la escuela, acceder a salud o regularizarse más adelante. Si la nueva Constitución lo reduce, lo condiciona o lo reemplaza por una figura más estrecha, la vida cotidiana de quienes ya están aquí –y la de quienes lleguen en el futuro– cambiará radicalmente.
También está el tema de la seguridad. El clima político ecuatoriano ha permitido que el discurso de orden y control termine mezclando dos fenómenos distintos: la migración y el crimen organizado. Aunque no exista evidencia que los vincule, la percepción pública sí lo hace. Esa percepción suele convertirse en ley. Una Constitución nueva escrita bajo esa atmósfera puede abrir la puerta a políticas de detención más amplias, requisitos más estrictos para renovar residencias, procedimientos más expeditos para expulsión administrativa o incluso limitaciones al acceso a salud o educación para quienes no logren regularizarse a tiempo. Incluso replicar el modelo de Estados Unidos que tantas familias ha separado con la administración actual.
Los derechos sociales tampoco están aislados. Si la nueva arquitectura del Estado avanza hacia un sistema más mixto, con mayor peso de alianzas público privadas, habrá sectores de la población que quedarán fuera por su capacidad económica. Eso afecta tanto a nacionales como a migrantes, pero los segundos siempre pagan un precio más alto: son quienes tienen más dificultades para afiliarse, para acceder a empleos formales, para sostener seguros privados o para cumplir con requisitos burocráticos que muchas veces exigen documentación imposible de obtener desde países en crisis.
Nada de esto está escrito todavía, pero los riesgos existen y deben decirse con claridad. Mientras no se elijan los constituyentes y no se conozca la visión ideológica que predominará en esa Asamblea, nadie puede anticipar qué versión de país se redactará. Puede ser un texto moderno, sensible y alineado con estándares internacionales, o puede ser uno restrictivo, burocrático y blindado ante la diferencia y la movilidad humana.
La consecuencia más dura es esta: cuando se reescribe un Estado desde cero, los primeros en quedar fuera son quienes menos voz tienen. Y en Ecuador, como en buena parte del continente, quienes menos voz tienen suelen ser migrantes, refugiados, solicitantes de asilo y familias enteras que dependen de políticas públicas que, para el resto del país, pasan desapercibidas.
Por eso importa estar atentos. No porque la migración defina la Constitución, sino porque la Constitución sí define la vida de quienes migran.
La consulta popular de noviembre de 2025 es mucho más que un conjunto de cuatro preguntas.
Es el umbral de un nuevo momento constituyente en un país que ya ha atravesado varias refundaciones institucionales en las últimas décadas. Ecuador se encuentra, otra vez, ante la decisión de reescribir su pacto constitucional, en lugar de limitarse a enmendarlo.
El impulso para este cambio proviene de una combinación de crisis de seguridad, fatiga institucional y una larga tradición latinoamericana de recurrir a nuevas constituciones cuando emergen liderazgos que se perciben como fundacionales. Sin embargo, la profundidad de la reforma obliga a mirar más allá del entusiasmo por el cambio y a preguntarse quién ganará y quién perderá con la nueva arquitectura del Estado. En este momento, los ecuatorianos deben entender que una nueva Constitución no solo reemplaza un texto, sino que reorganiza la estructura del Estado desde sus cimientos. Con la consulta se abre la posibilidad de redefinir competencias, fusionar instituciones, eliminar funciones completas y construir otras nuevas. En temas de seguridad, por ejemplo, una refundación constitucional permite modificar el rol de las Fuerzas Armadas, ajustar los márgenes de actuación policial y cambiar la arquitectura del sistema penitenciario. La narrativa de “mano dura” puede traducirse en un Estado con atribuciones ampliadas, pero también en una disminución de los contrapesos democráticos que hoy, aunque imperfectos, equilibran el poder.
En el ámbito de las políticas públicas, la reescritura del Estado implica revisar todas las leyes orgánicas que sostienen la vida institucional del país. Si se abre el capítulo constitucional, también se abre la puerta para redefinir la Ley Orgánica de Educación Superior, la Ley de Salud, e incluso el régimen de empresas públicas. Nada queda fuera. Una nueva Constitución no solo reordena el Estado. Reordena las prioridades y redistribuye quién tiene fuerza y quién la pierde.
Además, el país debe observar con atención el creciente interés en expandir alianzas público privadas en sectores estratégicos, especialmente en salud. Esto no necesariamente es negativo, pero sí implica un giro estructural que afectará el acceso, la calidad y la lógica del sistema sanitario. Si esta tendencia queda incorporada en la nueva Constitución, el Ecuador podría transitar hacia un modelo mixto donde la provisión de servicios públicos dependa cada vez más de actores privados. En un escenario así, los logros alcanzados por décadas de luchas sociales, como el acceso universal a salud y educación, pueden debilitarse. Un proceso constituyente puede traer avances, pero también puede reinstalar desigualdades que creíamos superadas. Lo que viene después es incierto y dependerá de quién escriba el nuevo pacto político y de cuánta vigilancia ciudadana exista para evitar que la reorganización del Estado se convierta en un retroceso disfrazado de modernización.
En este contexto, más allá de la disputa binaria entre el Sí y el No, esta consulta popular vuelve a colocar sobre la mesa una pregunta mayor: ¿qué modelo de país queremos construir y bajo qué reglas? Si bien el clima social, la memoria reciente y los resultados previos podrían inclinar a parte del electorado hacia una postura de cautela, eso no agota el debate ni define el futuro. Ecuador necesita decisiones que nazcan del análisis serio, del equilibrio entre urgencia y profundidad, y de la capacidad colectiva de sostener acuerdos sin caer en soluciones efímeras ni entusiasmos que luego devengan en desencanto.
Tal vez el verdadero desafío no sea elegir entre una boleta u otra, sino reconocer que ninguna transformación es sostenible si no nace acompañada de madurez institucional, músculo técnico, participación ciudadana informada y sentido de proyecto común. La consulta puede ser un instrumento, pero el país que imaginamos —con o sin reforma constitucional— se construye desde la responsabilidad, la memoria, la participación y la vigilancia democrática. Lo que está en juego no es solamente un resultado, sino el tipo de Ecuador que queremos dejar escrito, no solo en una Constitución, sino en la historia.
Artículo publicado el 14 de noviembre de 2025.
Betzabeth Jaramillo
Politóloga con mención en Relaciones Internacionales, escritora y analista política.
Su línea de investigación aborda la reconfiguración del Estado, la seguridad y los derechos de personas en movilidad humana en América Latina.